英格兰银行副行长:是时候谈谈货币了

数字货币 黑熊 1个月前 (04-07)

由桃花潭翻译和校对。英格兰银行金融稳定副行长、货币政策委员会委员、金融政策委员会委员和审慎监管委员会委员Jon Cunliffe爵士致辞伦敦经济学院,伦敦,2020年2月28日。

英格兰银行副行长:是时候谈谈货币了

Jon Cunliffe不仅是英格兰银行金融稳定副行长,也担任国际清算银行支付与市场基础设施委员会(CPMI)的主席。CPMI是国际标准制定机构中对货币与支付工具(例如稳定币和央行数字货币)拥有最大影响力的组织之一。在历史上,英格兰银行建立了现代央行体系,成为包括后来的美联储建立的模板。该行也一直引领全球银行业监管之先河。因此Jon Cunliffe不仅代表最领先的现代央行,或是代表最有影响力的国际货币标准化制定组织,其发言至关重要,值得认真理解。这些发言有关货币本质、现金的地位、现有(支付)系统的改善、加密资产和稳定币的未来,央行数字货币的未来,以及非常关键的,有关在这一次货币变革浪潮中公共部门和私营部门的边界。(桃花潭)

引言

我觉得最难回答的一个问题就是“英格兰银行是做什么的?“我经常被问到这个尖锐的问题,尤其是作为英格兰银行外展和教育计划的一部分,当我去学校时,孩子们问我这个问题——顺便说一下,这是我工作中最有收获的部分之一。

当然,有一个冗长、全面和准确的答案,描述我们的货币政策和金融稳定目标、政策和行动以及我们在需求管理中的作用。当我在学校里的经济学课上交谈时,我常能感觉到他们的老师愿意我拿出这些教科书上的答案。但我发现,更好更简单的答案是,我们有责任确保英国的货币“发挥作用”。货币,就像电和水一样,对现代社会的运转至关重要。我们的工作是确保它安全可靠地工作,经历起起落落,让社会上的每个人都能依赖它。

这意味着确保其价值可以依赖——货币稳定。这意味着确保银行体系(它创造和发行了我们实际使用中的大部分的货币)以及支付系统(货币通过它流动)是安全的并且可以依赖——金融稳定。这意味着要确保英格兰银行实际生产的物理货币——我们使用的现金——不能伪造,而且可以放心使用。

当然,货币是一个不稳定的概念。最好把它描述为一种社会惯例,是我们在经济中相互测量、交换、存储(价值)和结算债权的方式。该惯例在不同时期和不同社会中可以有非常不同的表达方式。它也可以同时以不同的方式表达。

目前,英国的所有货币都是以一种记账单位英镑计价的,但可以有不同的形式。它可以表示为对国家——以英格兰银行的形式——的实际债权:我们发行的钞票上有一句著名的承诺,就是“付给持票人”。一小部分是国家发行的实物代币,它们不包含任何债权要求——即皇室发行的硬币。我们使用的97%的货币,用于交易和储存我们的财富,采用了对银行的电子债权的形式——我们称之为“商业银行货币”。

我们可以互换使用这些不同的形式,而不必真正知道(或需要知道)它们的背后是什么,为什么它们是社会惯例(即货币)的可靠表达——为什么它们可以被转让,将被接受,并将随着时间保持其价值。我们在英格兰银行的工作就是确保这些东西。

但货币在社会中的表现形式并不是固定不变的。当经济结构变化时,当人们相互交易的方式变化时,当技术使新的形式成为可能时,这些形式都会变化。

我们把中世纪的英国当作一个使用国家发行的金属代币(印有君主头像的硬币)作为其主要货币形式的社会。但是,记录在有缺口的木条上(也被称为“计数条”)的可转让债务,也起到了货币的作用,不是为了日常使用,而是为了大额交易[2]。我们同样把艾萨克牛顿爵士(Sir Isaac Newton)的铸币改革之后的金本位时期当作金属货币占主导地位的社会。但是,尽管硬币是日常的交换手段,可转让的私营部门债权——以纸币和“汇票”的形式——在贸易和商业中仍然具有重要意义。

这不仅仅是古老的历史。在我一生中,我们看到了一个巨大的变化。在我上学的时候,不可否认这是很久以前了,纸币和硬币在我们的生活中发挥着更重要的作用。拥有银行账户的人要少得多。在1960年代中期,大多数工人每周获得现金报酬,大约70%的人没有银行账户[3]。因此,人们每持有100英镑用于支付的资金,就会有超过三分之一以现金持有。现在,只有不到5%的资金以现金持有。今天,大约98%的家庭可以使用银行账户。信用卡和借记卡使我们的银行账户更容易用于日常交易。这些交易是我们持有货币的银行的债权转移。

从实物现金到电子交易的转变不仅是从纸质形式到电子形式的转变。这也是从使用一种直接的国家债权(我们钞票上看似古老但非常真实的承诺)的货币形式到由商业银行创造和发行的、作为对它们自己债权的货币形式的转变。

这种转变不是由任何政策推动的,而是由于技术为我们彼此交易提供了更方便的方式。我记得,这种转变很少引起争议或政治关注。一直有一种政治上的回应,但更多是关于金融包容,关于确保可以访问到银行账户和商业银行货币,这样人们就不会被变化抛在后面。由于商业银行在经济中的主导地位越来越大,它并不是关于商业银行货币的可靠性和安全性。有趣的是,在十八世纪和十九世纪,有一个类似的转变,从硬币形式的国家货币到纸币形式的私人货币。在那时,纸币是由私人银行发行的无记名债权。这最终引起了截然不同的反应,结果是大多数国家的私人银行都被禁止发行纸币[4]。

我认为,对上世纪末私人货币使用量的增加缺乏类似的反应(注:禁止发行纸币),原则上是正确的。与19世纪不同的是,商业银行是在公共监管下运行的并有零售银行存款的担保[5]。虽然银行在经济中创造了大量货币,但英格兰银行通过货币政策控制了总体供应。这样的框架对商业银行货币的稳健性和可靠性提供了必要的保障,尽管保障是间接的:实际上保障的是我们对银行的债权,这些持牌银行可以吸收存款并提供交易性银行账户。我说过这是“原则上”正确的反应。在实践中,我们发现,在金融危机的大背景下,对存款银行的审慎监管和存款担保制度还不够健全。国家作为最终的后盾,被迫介入救助一些银行,不仅是为了确保为经济提供信贷的手段,更重要的是为支撑这些银行的债权。银行将这些债权作为货币向大部分人发行。负责近一半英国个人活期账户的银行[6],持有约2000亿英镑,接受了国家救助[7]。

因此,政府已出台了一项重大计划,以加强对存款银行的审慎管制,并扩大了银行业所支付的存款担保规模。这进一步加强了商业银行货币的可靠性,并将支持这种可靠性的负担从国家转移到了私人部门。

看向未来

近年来,在技术和我们生活方式的变化的推动下,向以私人商业银行货币进行交易的转变大大加快。通过互联网或使用智能手机不可能以央行货币进行交易。因此,英国的现金使用正在迅速下降。2008年,60%的付款是以现金支付的,到2018年,这一比例下降到28%,预计到2028年,这一比例将下降到9%。

技术,以及旨在促进竞争和创新的国内和欧洲法规的变化,也使得除了银行和银行卡公司之外的一批新的参与者能够提供与交易相关的服务。其中一些公司寻求在现有支付系统中取代银行或银行卡公司开展业务,而另一些则寻求在这些业务中增加新的服务。这些发展关乎改善以商业银行货币进行的电子交易的效率和功能。

但也出现了新一轮的技术发展浪潮,不再将中央银行或商业银行货币用于交易性用途,而是使用一种新形式的资产,即所谓的“加密资产”——加密数字代币,被记录在分布式账本中并存放于称为“钱包”的电子安全保管箱中。

这些加密资产的一些版本,即所谓的“稳定币”——旨在保持资产的价值——意图充当支付系统。它们取代了目前银行间持有和转移结算资产或“货币”的机制,同时创造了一种新的“货币”形式——稳定币——来进行转移。

简言之,近年来的技术创新使我们在经济中的交易方式、使用的货币类型以及使用这些货币的方式发生了巨大的变化,并能够进一步推动这种变化。这种变化提供了巨大的机会。但这也给处于英国“货币”的中心的英国央行提出了一些非常重要的问题。这一变化也给英国监管当局、政府和议会提出了更广泛的问题。这就是英国财政部正领导的支付全景审查[9]。

这并不是什么新鲜事;每几个世纪就有一次关于货币的大讨论,总是涉及到政治当局和技术当局。关键问题如下。首先,如何确保实物现金的可获得性和可接受性,只要人们愿意使用它?其次,如何确保货币保持可靠和稳定,同时利用技术提供的机会以提高支付的效率、有效性和功能——即货币作为一种交换手段?第三,应该如何应对全新的价值持有和转移系统,这种系统不使用中央银行或商业银行货币,而使用一种新的资产形式——“稳定币”?在什么监管条件下,它们应该被允许运营——如果它们被允许运营的话?第四,或许最根本的是,如果技术能够提供新的方式来存储价值和进行交易——货币的三大核心功能之二——公私部门的界限应该在哪里?

在过去几个世纪里,大多数公民越来越多地使用私人商业银行货币来存储价值。在过去的几十年里,交易性货币也发生了同样的从公共到私人的转变。这种转变正在加速,潜在的新形式的私人货币即将出现。在这种背景下,技术是否为我们提供了一个机会,让我们将这种平衡转移回国家货币,如果是的话,我们应该接受它吗?世界各国央行都在努力解决这些问题。

这些不仅仅是国家的问题。各国央行和其它国际行为体也在解决一个重要的相关问题,即如何利用这些技术机会改进跨境转账和执行支付。

这不仅仅是一个“批发”问题,即改善由金融全球化——一个全球资本市场和一个一体化的全球金融部门——推动的巨量跨境交易的效率、安全性和功能。这也日益成为一个“零售“问题,既要改善全球金融包容性,也要促进越来越多的跨境零售交易的使用,而这正是技术所带来的。我将简要地看一下每个问题。

现金的可获得性和可接受性

英格兰银行副行长:是时候谈谈货币了

提供安全的现金是我们使命的核心部分。英格兰银行已明确承诺,只要人们愿意使用现金,它将继续生产它。上周,我们推出了新聚合物的20英镑。它描绘了JMW Turner并包含最新的尖端安全功能,以确保其安全性和可靠性。

但正如我们从其它国家看到的,也正开始在英国看到的,现金的可获得性和可接受性要求的不仅仅是其实际生产。可获得性要求由私营部门(银行和ATM提供商)来分发现金。现金使用的减少意味着规模经济的损失。这改变了这种分发的经济学。可接受性不仅要求银行分发和“银行”现金,它还要求商家接受它。这取决于使用现金对比电子支付的全部成本和便利性。在英国,我们才刚刚开始看到这样的例子:不接受现金,只能使用电子支付。目前还不清楚这一趋势会以什么速度发展以及发展到什么程度。

英格兰银行负责生产人们可以放心使用的现金,并协助私人批发部门使用、分发和回收现金。我们正与现金行业合作,以确保批发现金的分发方式的变化是可持续和有效的,同时保持或加强获得现金服务的机会。除此之外,在公众直接获得现金服务方面,其它部门有更直接的责任和权力。财政部已成立了联合当局现金战略小组,以协调所有承担有现金职责的当局[10]。

改善现有系统

英格兰银行副行长:是时候谈谈货币了

当然,现金使用的减少,是数字化经济中的我们生活和交易方式发生变化的结果,而数字化经济是通过技术的变化实现的。技术使得用商业银行货币的电子支付更加便宜和快捷。英国的更快速支付服务于2008年推出,目前每年处理约2万亿英镑。

监管改革,如欧盟支付服务指令、英国开放银行业改革以及在英国为支付设立的经济监管机构(支付系统监管机构),为支付行业打开了更多竞争。借记卡和支付卡交易变得更快、更便宜,部分原因在于监管[11]。结果,包括非银行在内的新参与者出现,改变了英国支付系统的格局。这些参与者为现有的支付系统增加了新的服务或功能,或取代了银行以前执行的一些功能。新参与者包括提供在线支付服务的所谓“电子货币”提供商。英格兰银行正在支持这些创新。我们正在对实时全额结算系统(RTGS)进行重大更新和升级,它是中央支付基础设施、位于英国所有商业银行货币支付系统的核心。这将使我们能够进一步支持零售支付的创新和未来发展。

我们已经开放了对现有基础设施的直接访问,从2006年的21家公司到今天的216家(包括非银行支付服务提供商)。今年,我们将协商允许非银行支付服务提供商更多访问我们的资产负债表和基础设施。

完善国内零售支付系统仍有相当大的机遇。与其它一些国家不同,我们还没有快速支付系统(FPS)。虽然信用卡计划提供了即时交易,但商户可能需要几天时间才能收到交易的资金。这些增加了最终由消费者承担的成本。

两年前,英国的3家主要(支付卡)计划公司合并为一个实体,现在正在开发一个新的“即时支付”银行间系统——“新支付架构”。其目的是提供一个更快、更具弹性和更高效的银行间系统。该系统向银行和非银行支付服务提供商开放,并赋能和鼓励创新和竞争,包括在销售点的即时支付。

创新和竞争可以在经济中带来更好、更便宜的支付服务。但是,我们所依赖的支付系统必须可靠、稳健,审慎和可操作。因此,监管需要跟上支付格局的变化和新参与者的激增。同样的风险必须受到同样的监管。

目前的监管制度侧重于银行和核心支付系统,这些系统传统上履行了大部分的功能,即参与执行交易的“行动链”。但随着创新和竞争拉长了这一行动链,并将更多的参与者引入其中,目前的监管框架并没有捕捉到链中全部的“端到端”风险。

因此,英格兰银行金融政策委员会向财政部的支付审查建议,对系统性的支付系统的监管应反映支付活动的金融稳定风险而不是它们的法律形式,并确保支付链端到端的运营和财务韧性[12]。

其它国家,包括发达经济体和新兴经济体,也正在发生类似的变化[13]。

各国央行和其它机构正通过BIS的支付与市场基础设施委员会(CPMI)和FSB为20国集团(G20)准备提案,以提高当前跨境支付系统的覆盖面、效率和可靠性。

加密资产和稳定币

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必须强调的是,过去50年中,我们使用的电子支付系统的发展都是有关转移商业银行货币以执行交易的创新。商业银行货币是我们持有的、向持牌存款商业银行的债权。

虽然这项技术已经改变得面目全非,但所有这些系统在经济上都相当于18世纪的银行职员,他们用鹅毛笔改变银行的分类账,借记一个账户并贷记另一个账户,同时解决缺点。

其中一些最引人注目的是所谓的“稳定币”。与比特币不同,它们的目的是通过某种形式与稳定金融资产(政府债券等)连接或被其支持,以确保数字币的稳定价值。它们使用区块链等技术平台,通过这些平台可以执行这些新数字币的交易。

稳定币开发者声称,此类方案可以带来许多好处,包括大幅降低支付成本,特别是跨境支付(部分原因是支付活动链更短,参与者更少),通过更方便、便宜地获得支付服务为缺乏银行服务的人实现更大的金融包容性,以及更好的功能。公平地说,这些提案为所有我们已看到的改进揭示了当前国内系统的一些失败和成本。跨境支付尤其如此:零售跨境支付系统相对缓慢、昂贵且不可靠,许多人无法访问它们。Facebook的Libra提案是稳定币提案中一个引人注目的例子,该提案宣称有这样的好处。考虑到Facebook已有约25亿用户的网络,如果引入Libra,它将很快变得具有系统重要性[14]。因此,尽管此类提议可能带来的任何好处都会被放大,但风险也会被放大。这意味着,监管部门必须在稳定币实现系统性足迹之前仔细考虑那些风险。

考虑到稳定币在跨境支付中的潜在和可能用途,我们正在FSB内部在国际层面考虑这些风险,FSB今年将报告制定有关稳定币的监管建议。

其中一些风险涉及,在用户之间传输币时,确保用户对系统的端到端韧性有信心。这里同样适用“同样的风险同样的监管”的原则。这些系统虽然使用不同的技术,但必须提供与我前面提到的相同的端到端可靠性。我们对使用商业银行货币的支付系统有同样可靠性的要求。

然而,稳定币带来的潜在风险超出了通常与现有支付系统相关的风险,因为它们还创造了新的类似于货币的工具以用于交易目的。人们会以持有中央银行或商业银行货币的方式持有这些工具作为价值储存。

因此,运用“相同的风险相同的监管”的原则,我们需要确保在系统性支付链中使用稳定币作为类似货币的工具时,它们在价值稳定性、法律索偿的稳健性和与法币平价赎回的能力方面达到与商业银行货币预期相当的标准。

稳定币提案提出了更广泛的监管问题,例如竞争、数据保护、反洗钱和反恐融资。这些是给其它当局的,我不想在这里讨论,但“同样的风险同样的监管”的原则同样适用。

我们还需要研究如果稳定币系统发展到系统性规模它们可能产生的更广泛的动态影响,特别是对货币和金融稳定的影响,以及对在经济中信贷中介和货币创造的作用的影响。很难预测行为将如何演进。我们在这方面几乎没有经验。人们会在有限的程度内使用稳定币吗,作为依赖便利性的多种货币形式之一,就像我们现在使用现金和商业银行货币一样?[15]

或者,稳定币,或者某种特定的稳定币,会成为主导并取代其它形式的货币吗,不仅仅是针对支付也作为一种价值储存?

对与大型科技和社交媒体平台相关联的稳定币而言,这种可能性当然存在:人们从如今在银行的“活期账户”中持有全部或大部分货币转变为在非银行提供的虚拟“钱包”中持有“稳定币”,这种转变可能成为主流。在这样的世界里,根据稳定币如何以及是否有其它金融资产作为担保,通过银行体系向实体经济提供的信贷可能会变得更弱甚至消失。这种变化将具有深远的经济后果。

央行数字货币

英格兰银行副行长:是时候谈谈货币了

现金的迅速减少,支付性质的迅速变化,以及潜在的,用于执行支付的资产的性质快速变化,提出了这样一个问题:中央银行是否应该利用新技术以提供新的电子形式的中央银行货币——创建中央银行发行的数字货币(CBDC)——作为对现有实物纸币的补充?CBDC可以确保公众继续使用央行发行的无风险货币。它也有可能被设计成有助于为英国家庭和企业提供更具韧性、创新性和竞争力的支付系统。但是,尽管CBDC带来了许多机遇,但它也对我们维持货币和金融稳定的方式提出了挑战。

对金融稳定的潜在好处可能包括更多地访问和使用中央银行货币,包括更多地让公众访问到无风险资产以增强有韧性的支付基础设施。对货币政策也可能有好处,比如更直接地控制货币传导机制。但对于所有的机会,也有一些重大的潜在影响。其中一些影响与我先前讨论的私人稳定币非常相似。比如,如果银行的角色发生变化,信贷供应对经济的影响;正常时期和压力下的流动性动态;以及,如果CBDC过于成功并成为主导,存在它成为单一失败点的风险。这些机遇和不利因素主要归结于一个问题:CBDC在多大程度上替代商业银行货币和以商业银行货币的支付,并且,向前看,替代可能出现的非银行货币和支付,如稳定币。

反过来,这将取决于两个基本问题。首先,公众对CBDC的需求有多大,人们想要使用CBDC的范围和用途有多广?反过来,这个问题的答案是由第二个问题的答案驱动的:CBDC将执行哪些功能?如果我们想获得CBDC的好处,就必须进行一些替换。问题是,如何通过精心设计CBDC来实现这一目标,以确保CBDC能够促进稳定和良好的经济效益。设计问题至关重要。例如,谁可以直接访问CBDC?它会主要是一个支付工具和一个类似现金的工具吗?或者它能成为一种主流的储蓄和价值储存工具吗?它付息吗?与商业银行存款相比,它的利息具有多大的吸引力?我们是否会对其使用施加限额或限制,以控制正常时期或压力下的需求?如何以及在多大程度上保护数据和隐私?最关键的是,要解决所有这些设计问题,现在的问题是公共和私人的边界在哪里;哪些功能和服务应由中央银行提供,哪些由私营部门提供?这些都是深刻的问题和选择,将为任何启动CBDC的决策提供信息。我们今天当然没有答案。

然而,我们应该认识到一些现实。首先,货币的形式一直在演进。技术以及随之而来的我们想要的生活和彼此交易方式的变化,现在正在推动货币和支付的迅速变化。我们不能阻止这些变化。我们现在需要考虑和讨论这些问题。在考虑CBDC时,我们应该考虑它在未来可能发挥的作用,以及在没有CBDC的情况下,货币和支付可能如何演变。第二,货币形式的变化的影响超出了金融和经济领域。我们应该认识到,在隐私、竞争、包容性、公共部门的作用和其它更广泛的社会问题方面存在着疑问。这将需要政治当局的参与,并需要更广泛的讨论。

因此,现在是我们再次谈论货币的时候了。

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